I
Por su condición de recurso vital y por los daños que de su contaminación pueden derivarse para la salud humana, la calidad del aire y la protección de la atmósfera han sido, desde hace décadas, una prioridad de la política ambiental.
En el ámbito de la Unión Europea, la Directiva 2004/107/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 2004, relativa al arsénico, el cadmio, el mercurio, el níquel y los hidrocarburos aromáticos policíclicos en el aire ambiente y la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa, establecen el marco normativo básico, relativo a la calidad del aire para los contaminantes atmosféricos más significativos.
Por lo que se refiere a España, la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, establece las bases en materia de prevención, vigilancia y reducción de la contaminación atmosférica con el fin de evitar y cuando esto no sea posible, aminorar los daños que de ésta puedan derivarse para las personas, el medio ambiente y demás bienes de cualquier naturaleza. Esta ley aborda la gestión de la calidad del aire y la protección de la atmósfera a la luz de los principios de cautela y acción preventiva, de corrección de la contaminación en la fuente misma y de quien contamina paga, y desde un planteamiento de corresponsabilidad, con un enfoque integral e integrador.
En aplicación de lo dispuesto en dicha ley, el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, define los objetivos de calidad del aire para los contaminantes atmosféricos con más incidencia en la salud de las personas y en el medio ambiente. Además, regula la evaluación, el mantenimiento y la mejora de la calidad del aire, con el establecimiento de métodos y criterios comunes de evaluación. Por otro lado, determina la información que debe ser intercambiada entre las administraciones públicas para el cumplimiento del deber de información a la Comisión Europea, así como la información que debe ser puesta a disposición del público.
Toda esta normativa se ha visto acompañada de sucesivos planes nacionales de calidad del aire y protección de la atmósfera. Así, a medida que los procesos de industrialización y de urbanización de grandes áreas territoriales han ido provocando impactos negativos en la calidad del aire, se ha incrementado el acervo jurídico y los instrumentos de planificación para garantizar su calidad y la protección atmosférica.
II
El Plan Nacional de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera 2013-2016(en adelante, Plan AIRE I) puso de relieve la elevada concentración de partículas y dióxido de nitrógeno, como un hecho común en las aglomeraciones urbanas y cómo la fuente de emisión principal de ambos contaminantes es el tráfico de vehículos, que se concentra en las grandes ciudades. Por ello, entre las medidas del Plan AIRE I, se incluyó la clasificación de los vehículos en función de su potencial contaminador.
En esta misma línea, la legislación de tráfico y seguridad vial se ha venido adaptando a los requerimientos de la Unión Europea en materia de calidad del aire. Así el artículo 18 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, ya prevé que, por motivos medioambientales, se puedan adoptar determinadas medidas como la prohibición total o parcial de acceso a determinadas vías, con carácter general o para determinados vehículos o el cierre de determinadas vías, entre otras.
De igual forma, el artículo 16.4 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, establece que las entidades locales podrán adoptar medidas de restricción total o parcial del tráfico, que pueden incluir restricciones a los vehículos más contaminantes, a algunas matrículas, a algunas horas o zonas.
Por su parte, el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, introdujo, en su artículo 25, la regulación de los planes de acción a corto plazo, indicando que, cuando en una zona o aglomeración determinada exista el riesgo de que el nivel de contaminantes supere uno o más de los umbrales de alerta especificados en su anexo I, las comunidades autónomas, y en su caso, las entidades locales, elaborarán planes de acción, que indicarán las medidas que deben adoptarse a corto o medio plazo para reducir el riesgo de superación o la duración de la misma.
Entre dichas medidas, se prevén aquellas que sean eficaces para controlar actividades que contribuyan de forma significativa a aumentar el riesgo de superación de los valores límite o los valores objetivo o umbrales de alerta respectivos. Y en particular, se prevé que esos planes de acción podrán incluir medidas relativas al tráfico de vehículos de motor, a aeronaves en ciclo de aterrizaje y despegue, a obras de construcción, a buques amarrados y al funcionamiento de instalaciones industriales o el uso de productos y a la calefacción doméstica. En el marco de esos planes, también podrán preverse acciones específicas destinadas a proteger a los sectores vulnerables de la población, como es la población infantil.
Por otra parte, el I Programa Nacional de Control de la Contaminación Atmosférica, que da continuidad al Plan Aire II 2017-2019 establece que, si bien las medidas para disminuir eficazmente la contaminación por dióxido de nitrógeno (NO) y partículas en suspensión inferiores a 10 micras (PM10) son relativamente sencillas de identificar, reducir la contaminación por ozono (O) y otros contaminantes fotoquímicos es mucho más complejo, ya que se trata de contaminantes secundarios, que no se emiten directamente, sino que son generados a partir de reacciones químicas favorecidas por la acción de la luz solar en la atmósfera entre varios contaminantes o precursores, como los óxidos de nitrógeno (NOX) y un elevado número de compuestos orgánicos volátiles (COV).
Asimismo, es necesario subrayar los vínculos existentes entre el cambio climático y la calidad del aire, produciendo impactos sobre la salud. Entre los impactos del cambio climático se prevé la persistencia de condiciones de estabilidad atmosférica que dificultan la dispersión de contaminantes; el aumento en la frecuencia de episodios de altas temperaturas y mayor insolación, que favorecen la formación de ozono troposférico; y el incremento de la desertificación que contribuye a la generación de tormentas de polvo desértico, afectando negativamente a la calidad del aire. En este sentido, el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030, desde la perspectiva de la protección de la salud pública, promueve la adopción de acciones preventivas ante episodios de contaminación atmosférica.
III
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, en su reunión de 9 julio de 2021, aprobó el Plan Marco de Acción a corto plazo en caso de episodios de alta contaminación por partículas aéreas inferiores a 10 micras (PM10), partículas inferiores a 2,5 micras (PM2,5), dióxido de nitrógeno (NO), ozono (O) y dióxido de azufre (SO). El Plan establece valores y actuaciones homogéneas para todas las administraciones, de tal manera que las respuestas ante situaciones de alerta por contaminación y las actuaciones que se pudieran poner en marcha sean similares para cada uno de los niveles de actuación, independientemente del ámbito geográfico.
El fin último del Plan es evitar, en la medida de lo posible, que se alcance el umbral de alerta establecido en la legislación y reducir el número de ocasiones en que se superan los valores límite u objetivo a corto plazo de la legislación para proteger la salud de la población de una mala calidad del aire. Como elemento novedoso, el plan incluye la componente predictiva, introduciendo la posibilidad de activación de las medidas previstas en el mismo antes de que ocurra la superación cuando mediante el empleo de modelos predictivos de contaminación, se prevea una superación de cualquiera de los umbrales del Plan.
Con el fin de dotar de mayor seguridad jurídica a las administraciones competentes en materia de gestión de la calidad del aire, la presente norma tiene por objeto adaptar el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, a lo dispuesto en el nuevo Plan Marco de Acción a corto plazo en caso de episodios de alta contaminación, aprobado por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente el 9 de julio de 2021, en el que se establecen nuevos umbrales de contaminación que no se recogían en el anterior real decreto.
IV
El Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, aprobado mediante Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, establece el régimen jurídico aplicable a las emisiones industriales con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto; así como de establecer las disposiciones para evitar o, cuando ello no sea posible, reducir la contaminación provocada por ciertas instalaciones industriales de titularidad pública o privada.
Las modificaciones introducidas tienen una doble finalidad:
En primer lugar, se persigue favorecer una mayor transparencia de las resoluciones relativas a las autorizaciones ambientales integradas, evitando que el empleo exclusivo de medios electrónicos pueda suponer una barrera para el acceso del público a dichas resoluciones.
Así, el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, estipula que las comunidades autónomas pondrán a disposición del público, entre otros por medios electrónicos, las mencionadas resoluciones. Y en consonancia con dicha disposición, el presente real decreto además de prever que las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla pongan a disposición del público en su página web las resoluciones de otorgamiento, modificación y revisión de las autorizaciones ambientales integradas, prevé que éstas se exhiban en los tablones de anuncios de los ayuntamientos donde estén ubicadas las instalaciones objeto de dicha autorización.
En segundo lugar, el presente real decreto modifica el artículo 16 del Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado mediante Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, que regula la revisión de la autorización ambiental integrada, con el fin de reducir el plazo para dictar la resolución de revisión de la autorización de seis a cinco meses. Con ello, se guarda coherencia con el plazo de concesión de la autorización ambiental integrada, que se regula en el artículo 21 del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, y con el plazo para la resolución del procedimiento simplificado de modificación sustancial de la autorización, que regula el artículo 15 de su Reglamento, y que fueron introducidos respectivamente por la disposición final séptima y por la disposición final octava del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Al establecer el plazo máximo del procedimiento de revisión en cinco meses, se consigue por una parte que el plazo del procedimiento de revisión, que es un procedimiento simplificado, sea inferior al plazo de concesión, que es un procedimiento ordinario. Por otra parte, es mayor que el plazo de modificación sustancial ya que ambos procedimientos simplificados tienen diferencias que así lo requieren. Por una parte, el procedimiento de revisión es más largo ya que tiene etapas iniciales suplementarias que no existen en el procedimiento de modificación sustancial. Por otra parte, el plazo de revisión se inicia de oficio, mientras que el procedimiento de modificación sustancial se inicia a instancias del interesado.
V
El Real Decreto 208/2022, de 22 de marzo, sobre las garantías financieras en materia de residuos, vino a establecer el marco general que deben tener en cuenta los diferentes operadores que intervienen en las distintas fases del tratamiento de los residuos, así como las administraciones competentes, para la aplicación de las garantías financieras exigidas por la normativa que regula la gestión de residuos. Tras su publicación y entrada en vigor, se hace necesario modificar aspectos puntuales de su redacción para clarificar su aplicación. En primer lugar, han surgido dudas sobre el alcance del artículo 3.3. Este artículo regula las garantías que deben constituir determinadas entidades o empresas que intervienen en la producción y/o gestión de residuos, para atender la responsabilidad que se les pueda exigir por daños medioambientales. Para la formalización de las mencionadas garantías el artículo se remite a la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, y al Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental. En aras de una mayor seguridad jurídica se incluye una referencia a las posibles exenciones que contempla la Ley 26/2007, de 23 de octubre.
Adicionalmente, se ha constatado la necesidad de modificar el criterio establecido para calcular el importe de la fianza correspondiente a las instalaciones de tratamiento y almacenamiento de residuos, con objeto de reducir su importe, que era muy superior al que han venido estableciendo las autoridades competentes. E, igualmente, modificar dicho criterio para los gestores de residuos de construcción y demolición y de escorias siderúrgicas, para adaptarlo al que, desde hace años, han venido utilizando las autoridades competentes de distintas comunidades autónomas.
VI
El real decreto se estructura en tres artículos. El primero de ellos modifica el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero; el segundo artículo modifica el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado mediante Real Decreto 815/2013; y el artículo tercero, el Real Decreto 208/2022, de 22 de marzo.
El artículo uno se divide en seis apartados, por los que se modifican los artículos 2, 3, 20, 25, 28 y anexo I del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero.
En particular, son objeto de revisión las definiciones contenidas en el artículo 2 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, para incluir las previstas en el Plan Marco de Acción a corto plazo en caso de episodios de alta contaminación, aprobado por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente el 9 de julio de 2021, incorporándose las definiciones umbral de activación, umbral de información y umbral de alerta.
También se modifican los apartados 1 y 3 del artículo 3, relativos a las actuaciones del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, así como de las comunidades autónomas y las entidades locales en materia de calidad del aire; y el artículo 20, para recoger las medidas aplicables por superación o previsión de superación de los umbrales de activación, de información o de alerta de contaminantes atmosféricos.
Asimismo, se da una nueva redacción al artículo 25, que regula específicamente los planes de acción a corto plazo y al artículo 28, que regula la información que se ha de proporcionar al público cuando se rebasen los umbrales de información y alerta, así como la información anual que las administraciones públicas deberán poner a disposición de los ciudadanos sobre todos los contaminantes cubiertos por el presente real decreto por el que se modifican el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, y el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado mediante Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre.
Finalmente, también es objeto de modificación el anexo I, que actualiza los «Objetivos de calidad del aire para los distintos contaminantes» para incorporar los umbrales de activación y de información para el dióxido de azufre y los óxidos de nitrógeno, el umbral de activación para el ozono troposférico y los umbrales de activación, información y alerta para partículas.
Por su parte, el artículo segundo se divide en dos apartados. El primero de ellos incorpora un nuevo artículo 10 bis relativo a la publicidad de la autorización ambiental integrada en el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado mediante Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, y el segundo modifica el apartado 4 del artículo 16 del citado reglamento, con el fin de reducir el plazo de resolución de las revisiones de las autorizaciones ambientales integradas de seis a cinco meses.
Por otro lado, el artículo tercero se divide en tres apartados. El primero modifica el artículo 3.3 para clarificar su alcance y aumentar la seguridad jurídica. Se incluye una referencia a las posibles exenciones para la constitución de la garantía financiera que se regulan en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental. Por su parte, los apartados segundo y tercero introducen cambios en los apartados 1.2 a) y c) del anexo IV que se refieren a las modificaciones del criterio de cálculo de la garantía financiera en los términos detallados anteriormente.
Finalmente, la norma se completa con una disposición final sobre su entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
VII
Esta norma se adecúa a los principios de buena regulación tal y como establece el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De conformidad con los principios de necesidad y eficacia, este real decreto se fundamenta en la adecuada protección de la salud humana y el medio ambiente. Igualmente vela por el interés general ya que facilitará el cumplimiento de las obligaciones que competen a los operadores de residuos en cuanto a la constitución de garantías financieras, y a las autoridades responsables de su control y ejecución, en su caso. Además, se basa en una identificación clara de los fines perseguidos, y dado el carácter técnico de los requisitos que se imponen, se considera que éste es el instrumento adecuado para su consecución.
Esta norma cumple con el principio de proporcionalidad, ya que regula los aspectos imprescindibles para los fines que persigue, entre ellos, proteger la salud de la población controlando la contaminación atmosférica que puede afectar gravemente a la misma, especialmente en las grandes ciudades. Además, viene a dar respuesta concreta a los problemas detectados para una correcta aplicación del Real Decreto 208/2022, de 22 de marzo, dando una nueva redacción a los tres aspectos específicos cuya modificación se considera imprescindible para lograr su objetivo. Éste consiste en facilitar a los sujetos obligados la formalización de las garantías financieras que les correspondan, y de proporcionar a las autoridades competentes mayores facilidades para obtener la compensación que proceda, en caso de incumplimiento, por los actores obligados, de las obligaciones y responsabilidades que les corresponde.
De acuerdo con el principio de seguridad jurídica, la norma es coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y comunitario, generando un marco normativo estable, predecible, integrado y de certidumbre, que facilita su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de los sectores afectados. En concreto, la seguridad jurídica se refuerza al aclarar el régimen jurídico aplicable a la formalización de las garantías financieras, por lo que se evita una aplicación no adecuada de las mismas.
También se adecúa al principio de transparencia, en cuanto que la norma define claramente sus objetivos y se han seguido, en su elaboración, todos los trámites de información y audiencia públicas exigidos legal y reglamentariamente. Estos trámites dan participación a los agentes implicados, a través de la publicación en la página web del Departamento, facilitando a todos los actores interesados y potencialmente afectados un acceso libre, sencillo y universal a los documentos utilizados en el proceso de elaboración de la norma, en los que se refleja con claridad los objetivos de la misma, a la vez que se establecía el cauce adecuado para la aportación de propuestas y observaciones a cualquiera de los actores interesados en participar en su elaboración.
Por último, en aplicación del principio de eficiencia, esta norma asegura la máxima eficacia en la consecución de sus objetivos y está orientada a una gestión eficiente de los recursos públicos, sin imponer cargas administrativas a los ciudadanos.
En la tramitación de este real decreto, han sido consultadas las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla y las entidades representativas de los sectores afectados, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; y en el artículo 3.1.k de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Asimismo, ha sido sometida al trámite de información pública de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y al Consejo Asesor de Medio Ambiente, en aplicación del artículo 18 y del artículo 19.2.a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
Los artículos primero y segundo del presente real decreto se dictan al amparo de las competencias exclusivas que al Estado otorga el artículo 149.1.16.ª y 23.ª de la Constitución Española, en materia de bases y coordinación general de la sanidad y de legislación básica sobre protección del medio ambiente, respectivamente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.
En cambio, el artículo tercero se fundamenta en el artículo 149.1.11.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases de la ordenación de los seguros y de lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia sobre legislación básica sobre protección del medio ambiente.
En su virtud, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, y de la Ministra de Sanidad, con la aprobación previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 24 de enero de 2023,
DISPONGO:
Modificación del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.
El Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, queda modificado como sigue:
Uno. El artículo 2 queda redactado del siguiente modo:
Dos. Los apartados 1 y 3 del artículo 3 quedan redactados del siguiente modo:
Tres. El artículo 20 queda redactado como sigue:
Cuatro. El artículo 25 queda redactado de la siguiente manera:
Cinco. Los apartados 4, 8 y 10 del artículo 28 quedan redactados como sigue:
Seis. El anexo I queda redactado de la siguiente manera:
Modificación del Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado por Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre.
El Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado por Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, queda modificado de la siguiente manera:
Uno. Se añade un nuevo artículo 10 bis, con la siguiente redacción:
Dos. Se modifica el apartado 4 del artículo 16, que queda redactado como sigue:
Modificación del Real Decreto 208/2022, de 22 de marzo, sobre las garantías financieras en materia de residuos.
El Real Decreto 208/2022, de 22 de marzo, sobre las garantías financieras en materia de residuos queda modificado como sigue:
Uno. El apartado 3 del artículo 3 queda redactado en los siguientes términos:
Dos. El párrafo a) del apartado 1.2 del anexo IV queda redactado de la siguiente manera:
Tres. El párrafo c) del apartado 1.2 del anexo IV queda redactado de la siguiente manera:
Entrada en vigor.
Este real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
Dado en Madrid, el 24 de enero de 2023.
FELIPE R.
El Ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortesy Memoria Democrática,
FÉLIX BOLAÑOS GARCÍA